ვენეციის კომისიის რეკომენდაციები იუსტიციის საბჭოს რეფორმაზე

სივილ ჯორჯია

ცვლილებები, რომელიც სხვა საკითხებთან ერთად იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს რეფორმას ითვალისწინებს, საერთო სასამართლოების შესახებ კანონს „ევროპულ სტანდარტებს უახლოვებს“ და იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს „დამოუკიდებლოებისთვის პროგრესს წარმოადგენს“, განაცხადა ვენეციის კომისიამ.

თუმცა, მან ასევე აღნიშნა, რომ ზოგიერთი შემოთავაზება „სადავოა“, მათ შორის ის დებულება, რომელიც იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს მოქმედი წევრების უფლებამოსილების ვადამდელ შეწყვეტას ითვალისწინებს. ვენეციის კომისია ურჩევს, რომ არ მოხდეს საბჭოს სრული განახლება, იმის მიუხედავად რომ საბჭოს არსებული დაკომპლექტება შესაძლოა „არადამაკმაყოფილებელი" იყოს.

საერთო სასამართლოების შესახებ კანონში ცვლილებები, რომელიც იუსტიციის სამინისტრომ შეიმუშავა და პარლამენტს დეკემბერში წარუდგინა, ახალმა მთავრობამ, როგორც თავად აცხადებს,  სასამართლო სისტემის დამოუკიდებლობის უზრუნველსაყოფად თავისი კურსის მთავარ კომპონენტად გამოაცხადა.

ვენეციის კომისიას კანონპროექტის შეფასების თხოვნით დეკემბრის დასაწყისში მიმართეს იმ ფონზე, როდესაც არსებობდა უთანხმოება საკანონმდებლო ცვლილებების ზოგიერთ პუნქტზე, კერძოდ იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს მოქმედი წევრების უფლებამოსილების ვადის შეჩერებასთან დაკავშირებით.

თავდაპირველად, მთავრობა და „ქართული ოცნება“ თითქოს ჩქარობდნენ ინიციატივის მიღებას და პარლამენტმა 20 დეკემბერს კანონპროექტი პირველი მოსმენითაც კი მიიღო; თუმცა შემდგომი პროცედურები შეჩერდა და მთავრობა დათანხმდა, რომ ვენეციის კომისიის რეკომენდაციებს დალოდებოდა, რომელმაც დასკვნა კანონპროექტზე 8–9 მარტს გამართულ პლენალურ სხდომაზე მიიღო და 11 მარტს გამოაქვეყნა.

საკანონმდებლო ცვლილებათა პაკეტის ცენტრალური ნაწილია 15–წევრიანი იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს დაკომპლექტების წესის შეცვლა.

იუსტიციის უმაღლესი საბჭო სასამართლო სისტემას კურირებს და მოსამართლეების დანიშნვის და გათავისუფლების, ასევე მოსამართლეების წინააღმდეგ დისციპლინალური სამართალწარმოების უფლებამოსილება გააჩნია.

იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს არამოსამართლე წევრების არჩევაში ოპოზიციის როლის უზრუნველყოფა

იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს თავმჯდომარე ავტომატურად ხდება უზენაესი სასამართლოს მოქმედი თავმჯდომარე და ვინაიდან ეს წესი კონსტიტუციით არის გარანტირებული, ის უცვლელი რჩება.

არსებული წესით, თოთხმეტიდან ორ წევრს პრეზიდენტი ნიშნავს, ხოლო ოთხი ადგილი პარლამენტარებს ეკუთვნით.

შემოთავაზებული კანონპროექტი ამ წესის შეცვლას ითვალისწინებს იმგვარად, რომ პრეზიდენტს საბჭოში წევრების დანიშვნა და ასევე პარლამენტარებს მისი წევრობა აღარ შეეძლოთ.

სანაცვლოდ, კანონპროექტი გამოდის ინიციატივით, რომ ეს ექვსი ადგილი იურისტთა აკადემიური წრეების, იურიდიული პროფილის მქონე არასამთავრობო  ორგანიზაციების და საქართველოს ადვოკატთა ასოციაციის წარმომადგენლებმა დაიკავონ.

შემოთავაზების თანახმად, ამ ჯგუფებს – შესაბამის არასამთავრობო ორგანიზაციებს, სამართლის სკოლებს და სხვადასხვა უნივერსიტეტების იურიდიულ დეპარტამენტებს, ასევე საქართველოს ადვოკატთა ასოციაციას – შეეძლებათ კანდიდატების წარდგენა,  რომლებიც შემდეგ პარლამენტმა უნდა დაამტკიცოს.  

ვენეციის კომისია მიესალმა ამგვარ ცვლილებას, თუმცა ასევე გამოვიდა რეკომენდაციით, რომ ოპოზიციასაც შეეძლოს გავლენის მოხდენა ამ ექვს ადგილზე კანდიდატების დამტკიცებაზე.

ამ მიზნით, კომისიამ შესთავაზა, რომ პარლამენტის მიერ კანდიდატების დამტკიცება ან ხმათა ორი–მესამედით მოხდეს, ან რაიმე პროპორციული მეთოდით. თუმცა, ვენეციის კომისიამ ასევე ურჩევს ხელისუფლებას, რომ თუ პარლამენტი ორი–მესამედის ვარიანტს აირჩევს, ეს ასევე უნდა ითვალისწინებდეს ე.წ. "ანტი–ჩიხური მექანიზმს", ანუ ისეთ საშუალებას რომელიც თავიდან აიცილებს სიტუაციას როდესაც ვერ გროვდება ორი-მესამედი და ამის გამო ვერ ხდება საბჭოს სრულად დაკომპლექტება.

ვენეციის კომისიის განცხადებით საქართველოს ხელისუფლებამ გადასაწყვეტია, რომელ ვარიანტს აირჩევს, მაგრამ ნებისმიერ შემთხვევაში, ანტი–ჩიხური მექანიზმი არ უნდა იყოს იმგვარი, რომ პარლამენტში შეთანხმების მიღწევის საშუალება ვერ უზრუნველყოს.

იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს მოსამართლე წევრთა კომპონენტი

იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს დანარჩენი რვა წევრი მოსამართლეები არიან, რომელთაც თვითმმართველი ორგანო – მოსამართლეთა კონფერენცია ირჩევს; ეს უკანასკნელი წელიწადში სულ ცოტა ერთხელ იკრიბება. შემოთავაზებულ კანონპროექტში ეს პრინციპი უცვლელი რჩება, თუმცა ის მნიშვნელოვნად ცვლის თვითმმართველი ორგანოს მიერ მოსამართლეთა არჩევის წესს.

არსებული წესის მიხედვით, უზენაესი სასამართლოს თავმჯდომარეს კოტე კუბლაშვილს აქვს ექსკლუზიური უფლება წარადგინოს მოსამართლეები საბჭოს წევრობის კანდიდატებად. შემდეგ მოსამართლეთა კონფერენცია წარდგენილ კანდიდატებს კენჭს უყრის; კენჭისყრა ფარული არ არის.

ამას გარდა, მოსამართლეთა კონფერენცია ცხრა–წევრიან ადმინისტრაციულ კომიტეტს ირჩევს, რომელსაც აქვს უფლებამოსილება მოსამართლეთა კონფერენციის ზოგიერთი ფუნქცია განახორციელოს კონფერენციებს შორის პერიოდში.

ადმინისტრაციული კომიტეტისთვის დელეგირებული ფუნქციები ასევე მოიცავს იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრის არჩევას – ეს უფლებამოსილება ვენეციის კომისიამ „კონსტიტუციურად საეჭვოდ“ მიიჩნია, ვინაიდან საქართველოს კონსტიტუციაში ნათქვამია, რომ იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრობის სასამართლო კომპონენტის შევსების თაობაზე გადაწყვეტილებას მოსამართლეთა კონფერენცია იღებს.

ამჟამად, იუსტიციის უმაღლეს საბჭოში სამი მოსამართლეა, რომელთაც საბჭოში ადგილები ადმინისტრაციული კომიტეტის გადაწყვეტილების საფუძველზე დაიკავეს, ნაცვლად იმისა, რომ პირდაპირ ყოფილიყვნენ არჩეული მოსამართლეთა კონფერენციის მიერ.

კანონპროექტი ამ მოქმედი წესების შეცვლას ითვალისწინებს. ამ შემოთავაზების თანახმად, უზენაესი სასამართლოს თავმჯდომარეს უნდა ჩამოერთვას კანდიდატების დასახელების ექსკლუზიური უფლება და ნაცვლად ამისა, თითოეულ მოსამართლეს მიეცეს უფლება, თავად წარადგინოს კანდიდატი; ეს შემოთავაზება ასევე ითვალისწინებს ფარული კენჭისყრის წესის შემოღებას.

ვენეციის კომისიამ განაცხადა, რომ ეს „მნიშვნელოვანი ცვლილებები მისასალმებელია“.

სადავო პუნქტი – შეზღუდვები

იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს მოსამართლე წევრებთან მიმართებაში, შემოთავაზებული კანონპროექტი გარკვეულ შეზღუდვებს აწესებს იმაზე, თუ ვინ შეიძლება იქნას არჩეული.

კერძოდ, კანონპროექტი სასამართლოების თავმჯდომარეებს და მათ მოადგილეებს, ასევე პალატების და კოლეგიების თავმჯდომარეებს იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრებად არჩევას  უკრძალავს. იგივე წესი მოქმედებს მათთან დაკავშირებით, ვისაც ეს თანამდებობები ბოლო ერთი წლის მანძილზე ეკავათ.

იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს მოქმედი რვა მოსამართლე წევრიდან ექვსი ამ თანამდებობრივ კატეგორიებში ექცევა.

იუსტიციის სამინისტროს ამ შეზღუდვის არგუმენტად მოყავს ის, რომ ეს ხელს შეუშლის ძალიან დიდი ძალაუფლების კონცენტრირებას მაღალი რანგის სასამართლო მოხელეების ხელში და ამას გარდა, ინტერესთა კონფლიქტის წარმოშობის თავიდან აცილებას დაეხმარება.

„ადვილი გასაგებია იმის უზრუნველყოფის სურვილი, რომ უმაღლესი საბჭო არ წარმოადგენდეს მხოლოდ მაღალი რანგის მოსამართლეებს. თუმცა, თუ საბჭო ზოგადად უნდა წარმოადგენდეს სასამართლო ხელისუფლებას, მაშინ პრინციპში არასწორია  სასამართლო სისტემის რომელიმე წევრისთვის არჩევის შესაძლებლობის ჩამორთმევა“, – განაცხადა ვენეციის კომისიამ.

თუმცა, ვენეციის კომისია ასევე აცხადებს, რომ შესაძლებელია დაწესდეს მაქსიმალური ზღვარი სასამართლოების და პალატების იმ თავმჯდომარეებისთვის, რომელთაც შეეძლებათ იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრები გახდნენ; ან კანონმა, როგორც ალტერნატიული ვარიანტი, შესაძლოა შემოიღოს წესი, რომ  სასამართლოს თავმჯდომარის იუსტიციის უმაღლეს საბჭოში არჩევის შემთხვევაში, მან დატოვოს სასამართლოს თავმჯდომარის თანამდებობა.

სადავო პუნქტი – უფლებამოსილების ვადამდე შეჩერება

საკანონმდებლო ცვლილების პროექტი იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს მოქმედი წევრების უფლებამოსილების შეჩერებას კანონპროექტის ძალაში შესვლისთანავე ითვალისწინებს; ეს არ ეხება უზენაესი სასამართლოს თავმჯდომარეს, რომლის წევრობაც იუსტიციის უმაღლეს საბჭოში კონსტიტუციით არის გარანტირებული.

იუსტიციის სამინისტრო და კოალიცია „ქართული ოცნება“ ამ შემოთავაზების მთავარ არგუმენტად იმას ასახელებს, რომ იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს დაკომპლექტების არსებული წესი იმდენ ხარვეზს შეიცავს და ისეთი „არადემოკრატიულია“, რომ ლოგიკური იქნებოდა იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს სრულიად განახლება.

ვენეციის კომისიამ განაცხადა, რომ იგი ინფორმირებულია „იმ დილემის შესახებ, რომლის წინაშეც საქართველოს ხელისუფლება დგას“.

„მიუხედავად ამისა, იმ შემთხვევაშიც კი, თუ მოქმედი იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს შემადგენლობა არადამაკმაყოფილებლად ჩანს, ვენეციის კომისია გამოდის რეკომენდაციით, რომ წევრებმა დაასრულონ თავიანთი მანდატები“, – განაცხადა კომისიამ.

ვენეციის კომისიამ ხაზი გაუსვა, რომ იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს მნიშვნელოვანი ფუნქციაა, რომ დაიცვას მოსამართლეები პოლიტიკური ზეგავლენისგან.

„ამის გამო, არამართებული იქნება საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ იუსტიციის საბჭოს შემადგენლობის  სრული განახლების დაშვება...  იყენებს რა თავის საკანონმდებლო უფლებამისილებას, რომ სასამართლო სისტემის მომავალი ორგანიზება და ფუნქციონირება დაგეგმოს, პარლამენტმა თავი უნდა შეიკავოს ისეთი ზომების მიღებისგან, რომელიც საფრთხეს შეუქმნის იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრობის უწყვეტობას. საბჭოს ყველა წევრის ვადაზე ადრე გათავისუფლება პრეცედენტს შექმნის, რის შედეგადაც ნებისმიერი ახალი მთავრობა ან ნებისმიერი ახალი პარლამენტი, რომელსაც არ მოეწონება საბჭოს ან შემადგენლობა, ან წევრები, შეძლებს მის ვადაზე ადრე შეჩერებას და მისი ახალი საბჭოთი ჩანაცვლებას“, – განაცხადა ვენეციის კომისიამ.

თუმცა, კომისიამ ასევე განაცხადა, რომ შესაძლოა „დროებითი ზომების“ მიღება, რათა „მოქმედი საბჭო დაკომპლექტების მომავალ მეთოდს დაუახლოვდეს“.

ვენეციის კომისიამ ამასთან განაცხადა, რომ ეს შესაძლოა გაკეთდეს იმ პირობით, რომ „სასამართლოების მოქმედი თავმჯდომარეები გადადგნენ დაკავებული პოსტებიდან, რათა იუსტიციის საბჭოს წევრებად დარჩნენ“.

კიდევ ერთი ამგვარი ზომა, რომელსაც ვენეციის კომისია სთავაზობს, არის ის, რომ მოსამართლეთა კონფერენციას მიეცეს უფლება, რომ ადმინისტრაციული კომიტეტის მიერ განხორციელებული დანიშვნები დაამტკიცოს – რეალურად, ამგვარი ზომა ნიშნავს, რომ მისი განხორციელების შემთხვევაში, იმ სამმა მოსამართლემ, რომლებიც საბჭოს წევრები  ადმინისტრაციული კომიტეტის გადაწყვეტილებით გახდნენ, ნაცვლად იმისა, რომ მოსამართლეთა კონფერენციის მიერ ყოფილიყვნენ პირდაპირ არჩეულნი, უნდა მოითხოვონ, რომ მოსამართლეთა კონფერენციამ ისინი დაამტკიცოს, რათა იუსტიციის უმაღლეს საბჭოში წევრობის გაგრძელება შეძლონ.