ადამიანის უფლებათა ცენტრის მოსაზრებები 2013 წლის ივნისში ინიცირებულ საკონსტიტუციო ცვლილებებთან დაკავშირებით

2013 წლიდან  საქართველო იცვლის მმართველობის მოდელს და გადადის საპარლამენტი მმართველობაზე, რაც უპირველესად გულისხმობს ხელისუფლების დანაწილების პრინციპის სათანადოდ ასახვას კონსტიტუციაში პარლამენტის როლის გაზრდითა და გაძლიერებით.  საპარლამენტო მმართველობა ითვალისწინებს  ბალანსს საკანონმდებლო და აღმასრულებელ ხელისუფლებას შორის და მთავრობის ანგარიშვალდებულებას პარლამენტის მიმართ.

ადამიანის  უფლებათა ცენტრი დადებითად აფასებს ყველა იმ ცვლილებას, რომელიც  უზრუნველყოფს მმართველობის დაბალანსებული მოდელის ფორმირებას ხელისუფლების დანაწილებისა და გაწონაწორების პრინციპის სათანადო ასახვით საქართველოს კონსტიტუციაში.

ადამიანის უფლებათა ცენტრი ასევე, მიესალმება პარლამენტის მიერ გადადგმულ ნაბიჯებს საქართველოს კონსტიტუციის გაჯანსაღების გზაზე და წარმოგიდგენთ ორგანიზაციის მოსაზრებებს ზოგიერთ საკონსტიტუციო ცვლილებასთან დაკავშირებით.

2013 წლის ივნისის თვეში ინიცირებული ერთ-ერთი კონსტიტუციური ცვლილების პროექტის თანახმად,  უქმდება საქართველოს  კონსტიტუციის 29 1 მუხლი, რომლის მიხედვითაც  ,,საქართველოს პრეზიდენტის, პრემიერ–მინისტრის და პარლამენტის თავმჯდომარის  თანამდებობა არ შეიძლევა ეკავოს საქართველოს იმ მოქალაქეს, რომელიც იმავდროულად უცხო ქვეყნის მოქალაქეა.”
კონსტიტუციური კანონპროექტის  ავტორები მისი მიღების მიზეზად მიიჩნევენ  ,,სახელმწიფო–პოლიტიკურ თანამდებობის პირთა  შორის უთანასწორო უფლებრივ მდგომარეობას.“  განმარტებითი ბარათის თანახმად, კანონპროექტის მომზადება განპირობებულია  სახელმწიფო–პოლიტიკურ თანამდებობის პირთა, მათ შორის საქართველოს პრეზიდენტის, საქართველოს პარლამენტის წევრთა და პარლამენტის თავმჯდომარის, მინისტრებისა და პრემიერ–მინისტრის  უთანასწორო უფლებრივი მდგომარეობით. საქართველოს კონსტიტუციის თანახმად, პარლამენტის წევრები, მინისტრები შეიძლება გახდნენ ორმაგი მოქალაქოების მქონე პირები, მაშინ როდესაც პრემიერ მინისტრი, პარლამენტის თავმჯდომარე და პრეზიდენტი ვერ გახდება საქართველოს ის მოქალაქე, რომელიც იმავდროულად უცხო ქვეყნის მოქალაქეა. კონსტიტუციური კანონპროექტის ავტორები ამ ფაქტს მიიჩნევენ სახელმწიფი–პოლიტიკურ თანამდებობის პირთა შორის თანასწორობის დარღვევად.

ვერ დავეთანხმებით  პროექტის ავტორთა მოსაზრებას იმასთან დაკავშირებით, რომ  საქართველოს პრეზიდენტი, პარლამენტის თავმჯდომარე და პრემიერ–მინისტრი, როგორც სახელმწიფო პოლიტიკური თანამდებობის პირები უთანასწორო მდგომარეობაში არიან   პარლამენტის წევრების, მინისტრების, როგორც სახელმწიფო– პოლიტიკური თანამდებობის პირების მიმართ.  უთანასწორობას ადგილი ექნებოდა მაშინ, როდესაც განსხვავებულია მიდგომა განხორციელდებოდა  ერთი და იგივე  კონსტიტუციურ–სამართლებრივი სტატუსის და უფლებამოსილებების მქონე პირთა მიმართ. საქართველოს პარლამენტის თავმჯდომარე, კონსტიტუციურ–სამართლებრივი სტატუსითა და უფლებამოსილებებით  დიდად განსხვავდება რიგითი  პარლამენტის წევრისაგან თუნდაც იმით, რომ  იგი ასრულებს სახელმწიფოს მეთაურის მოვალეობას კონსტიტუციით გათვალისწინებულ შემთხვევებში და წესით, იგივე შეიძლება ითქვას პრემიერ–მინისტრზე. მას და მინისტრებს ერთი და იგივე კონსტიტუციური სტატუსი და უფლებამოსილებები არ აქვთ. უთანასწორო დამოკიდებულებას სახელმწიფო–პოლიტიკური თანამდებობის პირების მიმართ ადგილი ექმნებოდა მაშინ, თუ მაგალითად ორმაგი მოქალაქე ვერ იქნებოდა თავდაცვის მინისტრი, ხოლო საგარეო საქმეთა მინისტრს ეს შესაძლებლობა მიეცემოდა, ან თუ ამგვარი განსხვავება იქნებოდა რიგით პარლამენტის წევრებს შორის.  გასათვალისწინებელია ისიც, რომ  ზემოაღნიშნული სამი თანამდებობის პირი წარმოადგენს  უმაღლესი რანგის თანამდებობის პირებს, რომელნიც კონსტიტუციით განსაზღვრულ შემთხევებში ასრულებენ სახელმწიფო მეთაურის, ქვეყნის უმაღლესი მთავარსარდლის ფუნქციას. სახელმწიფო მეთაური არის ეროვნული დამოუკიდებლობის და სუვერენიტეტის დაცვის გარანტი. ამიტომ, ამ სამი წამყვანი თანამდებობის გაიგივება რიგით პარლამენტის წევრებთან და მინისტრებთან არამიზანშეწონილია მათი განხსვავებული კონსტიტუციური სტატუსისა და უფლებამოსილებებიდან გამომდინარე.

სრულად ვიზიარებთ ვენეციის კომისიის დასკვნას იმასთან დაკავშირებით, რომ   საქართველოს პრეზიდენტის, პარლამენტის თავმჯდომარის და პრემიერ–მინისტრის თანამდებობები მმართველობის საჯარო სექტორის განსაკუთრებულ  ნაწილს შეადგენენ,  ეს თანამდებობის პირები  ფლობენ ,,სახელმწიფო  სევერენიტეტის ნაწილს” და სახელწიფოს აქვს ლეგიტიმური უფლება ამ პირების მიმართ მოითხოვოს განსაკუთრებული ნდობა და ერთგულება (ვენეციის კომისიის დასკვნების ქართულენოვანი ტექსტი იხ. წიგნში: ავთანდილ დემეტრაშვილი. 2009/2010 კონსტიტუციური რეფორმა საქართველოში; გვ. 331–379;  ასევე იხ: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL(2010)062-e).
ასევე, მისაღებად მიგვაჩნია  ვენეციის კომისიის მოსაზრება იმასთან დაკავშირებით, რომ კონსტიტუციის 291 მუხლი წაკითხულ უნდა იქნას კონსტიტუციის  მე–12 მუხლთან ერთად,  რომლის მიხედვითაც,  ორმაგი მოქალაქეობა საერთოდ გამოირიცხება,  მხოლოდ მცირე გამონაკლისებით,  საქართველოს პრეზიდენტი უცხო ქვეყნის მოქალაქეს ანიჭებს საქართველოს  მოქალაქეობას  ორ შემთხვევაში:  თუ მათ გააჩნიათ რაიმე დამსახურება საქართველოს წინაშე ან მათთვის მოქალაქეობის მინიჭება გამომდინარეობს სახელმწიფო ინტერესებიდან. 

ორმაგი მოქალაქეობის  თემა ზემოაღნიშნული სამი თანამდებობის პირის მიმართ ყოველთვის წარმოშობს მათი მოქალაქეობრივი მოვალეობების საკითხს იმ სახელმწიფოების მიმართ, ვისი მოქალაქეებიც არიან ისინი. საქართველოს მოქალაქეობა საქართველოს კანონმდებლობის თანახმად არის  ,,პირის პოლიტიკურ–სამართლებრივი კავშირი საქართველოს სახელმწიფოსთან, რაც გამოიხატება ურთიერთსანაცვლო უფლება–მოვალეობათა  ერთიანობით...“  ამ შემთხვევაში, ინტერესთა კონფლიქტი შეიძლება წარმოიშვას იმასთან დაკავშირებით, თუ რომელი სახელმწიფოს მიმართ უნდა შეასრულოს მოქალაქეობრივი მოვალეობა უმაღლესი რანგის თანამდებობის პირმა. მოვალეობებში უპირველესად იგულისხმება  გადასახადის გადახდა, სავალდებულო სამხედრო სამსახურის გავლა და სხვა საკითხები.    შესაბამისად,  ორმაგი მოქალაქეობის ქონა სამი უმაღლესი პოლიტიკური რანგის თანამდებობის პირისათვის შესაძლებელია გარკვეული საფრთხის შემცელი იყოს  სახელმწიფო სუვერენიტეტისათვის.  ასევე, გასათვალისწინებელია ის, რომ საქართველოს პრეზიდენტის, როგორც ქვეყნის მეთაურის უპირველეს ფუნქციას წარმოადგენს სახელმწიფოს სუვერენიტეტის დაცვა, ქვეყნის უსაფრთხოების უზრუნველყოფა და სახელმწიფოებრივი საკითხების გადაწყვეტა სხვა სახელმწიფოთა ჩაურევლად.  ამასთანავე, გასათვალისწინებელია ის, რომ პრეზიდენტი არის ქვეყნის უმაღლესი სამხედრო მთავარსარდალი და ქვეყნის წარმომადგენელი საგარეო ურთიერთობებში, იგი ხელმძღვანელობს უშიშროების საბჭოს და პასუხისმგებელია  ქვეყნის უსაფრთხოებისა და სუვერენიტეტის დაცვაზე.  აქედან გამომდინარე,   რთულად წარმოსადგენია მისი ვალდებულებების განაწილება იმ ქვეყნების მიმართ, რომლის მოქალაქეც იგი იქნება. შესაბამისად, ვთვლით, რომ 291 მუხლის რეგულაცია არ უნდა გაუქმდეს, პირიქით, სასურველია გაფართოვდეს და აღნიშნული  მოწესრიგება გავრცელდეს პარლამენტის წევრებზე, მინისტრთა კაბინეტსა და ასევე უშიშროების საბჭოს წევრებზეც მათი კონსტიტუციურ-სამართლებრივი სტატუსიდან და უფლებამოსილებებიდან გამომდინარე.

ამასთანავე, ადამიანის უფლებათა ცენტრი უარყოფითად აფასებს კონსტიტუციური  ცვლილებების მისაღებად და მათზე ვეტოს დასაძლევად საჭირო კვორუმის პარლამენტის სრული შემადგენლობის 3/4 –დან 2/3–მდე შემცირებას.
მიგავაჩნია, რომ საქართველოს კონსტიტუცია და მასში შეტანილი ნებისმიერი ცვლილება უნდა გახდეს საზოგადოებრივ–პოლიტიკური თანხმობის საგანი. კონსტიტუცია წარმოადგენს ქვეყნის  და არა რომელიმე პარტიის სამოქმედო დოკუმენტს.  როგორც საქართველოს პრაქტიკა გვიჩვენებს,  საქართველოს კონსტიტუციამ ბევრჯერ განიცადა ცვლილებები პარტიული ინტერესებიდან გამომდინარე საზოგადოების დიდი ნაწილის იგნორირების ხარჯზე.  კონსტიტუციურ ცვლილებებთან დაკავშირებით მაღალი კვორუმი (3/4) ხელს შეუწყობს ამ აქტის სიმყარეს და სტაბილურობას, ასევე შემცირდება მისი კონკრეტული პარტიის ინტერესებისათვის გამოყენების საფრთხე.

ამასთანავე, როგორც გამოცდილება გვიჩვენებს, 100 დეპუტატის (2/3) მხარდაჭერის მოპოვება არასოდეს  ურთულდებოდა   საპარლამენტი უმრავლესობას, იგი ყოველთვის ახერხებდა კონსტიტუციის მორგებას საკუთარ პარტიულ ინტერსებზე, რაც შეეხება უფრო მაღალ კვორუმს (3/4; 112 დეპუტატი) იგი გაართულებს  ამ აქტში ცვლილებების შეტანას  ფართო საზოგადოებრივ–პოლიტიკური კონსესუსის გარეშე, რაც დადებითად უნდა იქნეს მიჩნეული. საპარლამენტი ძალები იძულებულნი იქნებიან ითანამშრომლონ ერთმენეთთან და  მხოლოდ კონსესუსის გზით მიიღონ საკონსტიტუციო ცვლილებები.    მიგვაჩნია, რომ კონსტიტუცია წარმოადგენს უპირველესად  საზოგადოებრივი თანხმობის  დოკუმენტს და არა  ინსტრუმენტს რომელიმე პოლიტიკური ძალის ხელში. აქედან გამომდინარე, ვთვლით, რომ უნდა დარჩეს  რეგულაცია  კვორუმის 3/4–ით განსაზღვრასთან დაკავშირებით, რაც ხელს შეუწყობს თანამშრომლობას ერთის მხრივ პოლიტიკურ პარტიებს შორის და მეორეს მხრივ გაზრდის საზოგადოების ჩართულობას თანხმობის პროცესში.

ადამიანის უფლებათა ცენტრი ასევე დადებითად აფასებს  პრემიერ–მინისტრის გადაჭარბებული უფლებამოსილებების შეზღუდვას და მისთვის  საკანონმდებლო ფუნქციის ჩამორთმევას, რაც მხოლოდ ქვეყნის უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანოს განსაკუთრებულ პრეროგატივას წარმოადგენს.